防疫必须恪守法治和文明底线及彰显人性和人道

——对西安市卫健委给予两家医院停业3个月行政处罚的反思

作者：法果，法律学者。经授权刊发

1月13日西安市卫生健康委员会发布通告，对西安高新医院、西安国际医学中心医院给予停业整顿3个月，期满整改合格后重新开诊的行政处罚，且对相关负责人与直接责任人予以行政处分。

西安高新医院被处罚的原因，是发生在2022年1月1号的怀孕8个月孕妇流产事件；而西安国际医学中心医院被处罚的原因，则是发生在2022年1月2号的心梗患者延误治疗并最终死亡事件。

针对这个处理意见：我认为对两家医院进行处罚是必要的，但处罚过重。处罚手段与方式有多种，为什么要停业且还停三个月？医院在执行管理者的决定，为什么要让医院单独承担责任？病发时患者及家属曾经先与数家医院多次联系，结果不是拒诊就是停诊，那么这些医院难道就没有责任？为何不依法一视同仁进行公平处罚？还有指令或下令让医院和医生没有核酸不予救治的有关部门及负责人为何没有任何责任？是否也应依法处置？另外，西安市卫健委对两个医院停业三个月的处罚及对相关人员的处分有无明确的法律依据？是否履行了相应的程序？

据陕西一网友介绍：1月13日，西安市卫生健康委员会发布通告，即日起西安高新医院、西安国际医学中心医院停业整顿3个月，期满整改合格后重新开诊。此消息发布后，再次冲上了热搜榜。截至发稿，仅《央视新闻》微博评论近2万条，点赞超过41万人。那么，几天前西安已作出了行政处罚，为何又在短短几天后，再次作出重罚？而且是在抗疫关键时期，全城封闭的关键之际，令人费解。此次处罚结果公布后，网络声音却是一边倒，质疑处罚的合理性。

网络及社会各界对西安市卫健委给予西安高新医院、西安国际医学中心被停业3个月的处罚决定大都持反对态度，网友对此基本持一边倒态度，处罚重了！微博上普通人的反应就激烈得多了，舆论几乎是一边倒地反对这一处罚决定。

梳理一下网友与社会各界的主要观点，大体可分为三类：

1、为什么只处罚这两家医院，也是最多人关注、讨论最热烈的，点赞最高的一条就是：“前几家拒诊的公立医院怎么不处理？” 拒诊会没事，接诊会挨处理，而且两家医院均停业整顿3个月，等于事实上的拒诊。这是鼓励哪一种价值取向？值得大家思考。

2、在医疗资源紧缺的情况下，为什么让这两家医院停业三个月？处罚是必须的，可以罚款，可以对当事人进行严肃问责处理。但唯独不能搞什么停业整顿，人为“削减”医疗资源，不能让无辜者为他人的错误买单。更重要的是，对医院的患者会造成多大的影响？眼下疫情未退，转院的过程中，会不会产生新的未知风险?两家年门急诊量在千万人次的大医院，因为停业，多少患者的救治可能被耽误？

3、“受处罚的为什么是医生”？在很多人看来，医院和医生不过是在背锅：“医院执行上面的政策，出事了，医院负责。医院不执行上面的政策，出事了，医院负责。”因为，问题在于：医院能决定自己接诊与否？

从这些反应来看，公众对于通报批评、警告、领导担责大抵都没意见，真正在意的是三点：停诊三个月影响就医；处罚过重让努力付出的医务人员寒心；处罚两家医院并未解决问题根源——接诊陷于程序困境，拒诊则陷入道德困境，而制造这种困境的决策者却又是裁判员。

可想而知，在这样的层层博弈之下，最后承担代价的势必将是最弱者——那就是病患及其家属。所有为难医生的做法，到头来还是病患家属买单。

目前，社会上对民营经济传播着一种极为不友善的风气，这可能是两家民营医院当了“背锅侠”的原因所在。遇到问题，直接往市场化的民营经济身上一推，煽动起民粹情绪，把民营妖魔化，这一手已经被有关人员玩得非常熟练了。两家被处罚的医院，倒霉就倒霉在是民营二字。上头没有婆婆护着，不叫你背锅叫谁背锅？发生这种不幸，医院确实有责任。但这并不仅仅是医院的责任，如果要处罚，当地卫健委领导应当接受与医院方同等的处罚。不能一个漂亮的鞠躬，就顺利实现甩锅大逃亡。

这两家医院这次出事的原因何在？主要是被过度的防疫政策卡了壳，试问，如果当时医院一线人员违反当时的防疫政策接收了来自中风险地区的这两名急诊患者结果真的导致疫情扩散，相关人员会不会被追究刑事责任？大概率是会追究的。不接收，顶多停职、免职。接收了，搞不好坐牢背案底。反正里外不是人，只能两害相权取其轻。

也有网友认为，医院漠视生命固然不对，但有着天然漏洞的西安疫情防控政策才是罪魁祸首。所谓“员工的执行力来自于领导的所谓“决策力”。上层的决策如此，基层一线如何执行是好？

大家都理解疫情凶险，防疫难度很高。不过抗疫防疫到底是为了救人还是为了仅仅为了清零？目前他们采用的许多措施和使用的通报语言好像感觉不是为了救人而是为了清零。国务院孙春兰副总理说得太好了：疫情防控本身是为了人民的健康、为了护佑每一个生命。

防疫的目的，难道不是为了保住人命吗？如果疫情致死率非常低，几乎不会死人。而过度的防疫政策导致的死人风险比疫情还大，那么我们现在的这种过度防疫的政策是不是比疫情还危险？如果过度防疫会比疫情本身更危险，包括会引发一些此生灾害和人道灾难。我们是不是要实事求是地对过度的防疫政策进行调整，确保防疫的目的是保护人民生命安全，而不是置人民生命于险境？对此，政府与有关部门负责人及主政者要深思。

一、我非常赞同西安市民萧宏果先生的看法（《行政处罚两医院明显不当，呼吁西安卫健委立即纠错》）并附议，同时，我也谈下自己的一点看法：

1、西安市卫健委是适当的行政处罚实施机关吗？

按照《行政处罚法》第17条的规定，西安市卫健委在一般情况下，作为行政处罚主体是可以的，但这次卫健委本身防疫工作和政策制定及下达等存在不少问题，故1月6日，西安市卫生健康委党委书记、主任刘顺智代表市卫生健康委对“在高新医院门口等待2小时后流产的孕妇”深深地道歉，对疫情期间特殊人群就医通道不顺畅、工作要求落不到位深表歉意。1月7日，西安市召开新冠肺炎疫情防控工作新闻发布会，西安市卫健委副主任张波表示，虽然我们全力以赴，还是没有考虑周全，没能提供好充足的医疗保障服务，没有能够处理好疫情防控和群众看病就医需求的矛盾，在此，我们深感愧疚，向全市人民致歉。

很多人对卫健委的防疫政策及这次处罚通告颇有微词，即停诊三个月影响就医；处罚过重让努力付出的医务人员寒心；处罚两家医院并未解决问题根源——接诊陷于程序困境，拒诊则陷入道德困境，而制造这种困境的决策者却又是裁判员。在这种情况下，由市卫健委作为行政处罚实施机关，其正当性、适当性欠缺，也难以服众，建议最好由省卫健委重新查明事实并依法做出适当处罚。

2、两家医院虽是营利法人，同时须承担社会责任，即两家医院不同于一般公司式的营利法人，故卫健委对其处罚应慎重全盘考量，更应充分顾及和保障背后广大患者和家人的切身利益。

按照《民法典》第76条、第86条的规定，两家医院虽属于营利法人，但它不仅仅为了营利，且肩负着治病救人、救死扶伤、服务广大患者、事关民众福祉等具有公益性质的社会责任。卫健委对其处罚过重，不仅影响医院的正常营业和利益，更势必影响或伤害到广大患者和家人的切身利益如生命健康权等基本权益，即最后承担代价的势必将是最弱者——那就是病患及其家属。所有为难医院医生的做法，到头来还是病患家属买单。

高新区能拿得出手的医院也就那么几家，而高新医院和国际医学中心这两家医院都是高水平的医院，都有丰富的医疗资源。高新医院编制床位760张，最大床位数为1500张，西安国际医学中心床位5037张。两家医院，一年内接纳的患者超过千万人次，停业三个月，至少就是几百万人次。影响面太大了！

对医院来说，停业3月，营业收入必然受损严重，算得上是一种处罚。但对住院病人及周边居民来说，则会产生极大的不方便。本来住院住得好好的，现在要转院分流。本来出门过马路就能看病，现在要绕好大一圈。让那些长期在这两个医院就诊的患者怎么办？他们的病还要不要治，孩子还要不要生，约好的手术还要不要做，耽误了患者救治造成的次生灾难要算在谁的头上？

用停业整顿（彻底不让收治病人）来处罚医院的收治不及时，未免让急需进医院看病的患者们哭笑不得。这种处理结果，到底是对医院的惩罚，还是对患者的惩罚呢？

疫情防控期间，西安市的部分医院定位为新冠肺炎确诊病例的定点医院，也就是说，能够从事日常门急诊的医院数量变相地减少了，医疗资源更加紧张了。

虽说有关部门制订了就医保障方案，但当地人看个病起码得舍近求远，不是人为增加民众的负担吗？

3、卫健委对两家医院的行政处罚在程序上（除萧宏果先生提到以外）还存有几个问题。

第一，西安高新医院门口发生的孕妇流产事件已被省、市卫健委组织专家调查并被认定医疗责任事故，依照《医疗事故处理条例》第38条的规定，导致患者死亡或可能为二级以上医疗事故的，由医疗机构所在地的卫生行政部门移送上一级卫生行政部门处理。即对西安高新医院这一医疗事故处罚应由陕西省卫健委处理。

第二，欠缺法制审核程序。根据《行政处罚法》 第58条规定，涉及重大公共利益的，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定，西安市卫健委此次做出的行政处罚通告，涉及到重大公共利益的事项，其形式与内容、实体与程序都存在明显的不当之处，行政处罚通告发布前显然没有经过法制审核人员的法制审核，有失严谨规范，显得草率仓促。

第三，缺失听证程序，未履行告知义务。根据《行政处罚法》第63条的规定，如涉及到责令停产停业等重大事项的处罚，行政机关拟作出行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

4、作为行政处罚相对人的两家医院的法律救济途径。

第一，有权依法申请行政复议或提起行政诉讼。根据《行政处罚法》第7条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

第二，对行政机关实施行政处罚进行监督，有权申诉或检举。依照《行政处罚法》第75条的规定，行政机关实施行政处罚应当接受社会监督。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政处罚的行为，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正。

第三，任何公民均可申请获取政府信息（包括行政处罚的依据、事实与理由等）。按照《政府信息公开条例》第13条的规定，除行政机关主动公开的信息外，公民、法人或者其他组织，可以向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

另外，按照《行政处罚法》第32条的规定，当事人如能主动消除或者减轻违法行为危害后果的，行政机关应当从轻或者减轻处罚。据报道，两家医院已公开向患者或患者家人及社会诚恳致歉，向患者或患者家人主动给予赔偿并取得谅解。故卫健委应考虑依法对两家医院从轻或减轻处罚，这也符合“惩前毖后，治病救人”的方针。

5、住院诊疗或定期复诊复查的患者及家属作为利害关系人或潜在的直接受益者的法律救济途径。

第一，有权依法申请行政复议或提起行政诉讼。根据《行政处罚法》第7条的规定；第二，对行政机关实施行政处罚进行监督，有权申诉或检举。依照《行政处罚法》第75条的规定；第三，任何公民均可申请获取政府信息（包括行政处罚的依据、事实与理由等）。按照《政府信息公开条例》第13条的规定。

还有，如果广大患者及家属因卫健委处罚两家医院致使不特定的众多患者群体的合法权益受到严重影响或侵害所发生的损害社会公共利益的行为，是否可以依据《民事诉讼法》 第55条规定及最高法院司法解释第284条、第287条，由法律规定可以依法起诉的机关和社会组织代表众多患者提起公益诉讼。这是我个人一个不成熟的看法，请大家批评指正！

6、西安市卫健委等职能部门有什么法律责任？

早在2020年2月8日，国务院就发出相关通知，要求各地根据医院条件，为产科门诊及病房尽可能创造独立进出通道；指导孕产妇正确识别和应对临产征兆，及时前往助产机构住院分娩等。这说明，对于孕妇等急重症患者的就诊，国家防控体系中早就有明确指引，要体现出“特殊对待”的原则。

按照《医疗质量管理办法》第46条的规定，西安市、区县卫健委直接负责的主管人员和其他直接责任人员如未依法对所辖医疗机构和医务人员履行监管职责，包括对所辖医疗机构和医务人员是否按照法律法规、规章及国务院防疫期间对孕产妇等“特殊对待”要求的相关文件等予以执行未能依法履行监管职责，以此造成严重后果的，应依法给予其行政处分。

如果西安卫健委或上级有关部门或负责人违反相关法律法规、规章及规范性文件等，以防疫必须要有有效核酸为由，指令医院和医护人员停诊、拒诊或不予救治危急重患者、孕产妇等并造成严重后果的，除应承担行政，民事责任外，还应承担刑事责任，应以涉嫌构成刑法第397条规定的滥用职权或玩忽职守罪论处。

二、防疫必须恪守法治和文明底线及体现人性与人道

疫情中的治理极其复杂，不同群体的利益与诉求，尤其是物资、医疗需求应该得到重视，各种紧急事态都应纳入政府决策的考量范围。

1、政府相关部门应及时告知民众防疫政策，满足公民的知情权。对于公民的咨询、投诉、举报，应当提供随时畅通的受理渠道，及时给出答复或予以解决。在防疫的紧急情形下，民众突发急病的就医需求应立即满足，对能够去哪家医院、如何去医院、能否立即前往医院救治等问题的回应与解决较平时更加迫切，需要政府及时沟通应对。

2、防控措施应在法律的范围内实施。首先无论在任何情形下，无论有任何理由，政策的制定不能与法律规定相冲突。在疫情防控等特殊期间，应遵守《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等特殊法律法规的规定。其次，相应措施应坚持行政法的比例原则。我国《突发事件应对法》第11条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”即政府在制定相关政策措施时应考虑防控措施的正当性、必要性与限度。如果部分应急措施会给公众造成不利影响，政府应把给社会和公民带来的损害降到最低。

3、一旦此类情形出现，采取“突然行动式”防疫措施的各级政府，应当担负基本生活保障的责任。传染病防治法》第四十一条第二款指出：“在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障”。根据《突发事件应对法》第四十九条的规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府应当向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施，应当保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应。

4、政府在采取紧急措施应对危机的过程中，一定要坚持公众生命健康至上。《国家突发公共事件总体应急预案》中明确，突发事件直接对社会和个人造成危害，危及社会秩序和个人生命，在这种状态下，社会共同体的存续和个人的生命权成为法律首要保障的对象。而除了新冠确诊、疑似患者需要医疗救治，癌症、心脏病患者、孕产妇等群体同样也有医疗需要。观之此次西安疫情防控，由于忽视对部分紧急需求的考虑，才出现类似悲剧事件。从防疫的根本目的来看，防疫是为了保障人民的生命健康，是护佑每一个生命。面对眼前生命的流逝做不到及时的救治，实际是防疫工作仍然没有做到位。任何时候都应敬畏生命，人命至上，做任何决策都应坚守和践行人民利益至上的根本宗旨，恪守法治和文明底线，体现人性和人道，彰显人文关怀。

有法学教授认为：在全面依法治国、建设法治政府的新时期，政府在突发公共卫生事件应对中，必须以法治为导向，实现从“政治动员模式”向“依法应急模式”的转变。“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”因此，政府要坚守应急法治的基本原则，确保疫情防控依法开展，无论在任何情形下，无论有任何理由，都不能突破法治的底线。即紧急不避法治。

故应坚持并践行三原则：对待民众应坚持人道原则；官民沟通应坚持公开回应原则；管控措施应坚持比例原则。

总之，防疫必须恪守法治和文明底线及体现人性与人道。防疫固然重要，但公民生命健康更重要且高于一切，正如国务院孙春兰副总理所言：“疫情防控本身是为了人民的健康、为了护佑每一个生命”。

西安市卫健委对两家医院行政处罚的决定，明显不当，从形式到内容、实体与程序都存在诸多问题，故呼吁国家和陕西省有关部门彻查西安市卫健委对两家医院的行政处罚，充分顾及和保障广大患者及家属的切身利益，依法公开公正公平重新做出处理，以真正践行“人民至上，生命至上”的根本宗旨。