某林草局提前收回林地，为何承担赔偿责任？

作者/盛时明律师

【案情简介】

2004年6月1日，李某和某林草局签订《XX草原生态建设合同书》（下称《合同书》）约定：甲方（某林草局）委托乙方（李某）对其进行生态性建设，治理期为2004年5月至2006年5月，乙方造生态林1万亩，森林覆盖率不低于70%，植被恢复率达85%以上，由乙方投资人民币120万元。沙地项目区乙方管护经营期限为50年，并约定乙方附条件享有经营权。李某履行约定，投资合计700余万元。

2017年，某林草局以未达到国家验收标准为由，提前收回了林地。李某诉至法院，请求：1.确认李某与某林草局签订《合同书》有效；2.判令某林草局按照评估价格赔偿因其违约给李某造成的经济损失及草地、林木补偿款。

某评估公司出具《价格评估报告》，结论为：灌木、乔木资源总价格合计三千余万元。法院追加林地实际所有权人某嘎查为本案第三人。

【律师解读】

一、为何本案《合同书》不是行政协议。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。

依据该条，成立行政协议的主体要件是一方为行政机关；目的要件是为了实现行政管理或公共服务目标；职责要件是行政机关在法定职责范围内订立的协议；内容要件是协议要具有行政法上权利义务内容。《合同书》符合前三个要件，需审查是否具备内容要件，如具备，则该合同是行政协议。《合同书》中未约定林草局对李某在治理沙地过程中有单方监督、制裁、强制、变更、解约等行政优益权，而是约定有双方是平等民事关系的内容，如“甲方同意乙方在治理、改良后，在确保生态环境不受破坏的条件下，科学地发展多种经营，所经营的项目由甲乙双方商定”以及“对本合同的变更、解除与终止必须经甲乙双方协商解决，并签署书面协议”。 因此不具备内容要件，被告作为行政机关和李某签订《合同书》的行为属于以私法方式完成行政任务，不能被认定成是行政协议，即便被告以本案是行政协议进行抗辩，也极有可能无法通过法院对其是否享有行政优益权的实质审查。

二、《合同书》是否有效。

法院认为嘎查的代理人在庭审中称：“国家要执行防沙治沙项目，嘎查委员会也没有拒绝”，所以嘎查对于被告某林草局将涉诉沙地对外发包给原告李某进行治理是明知的，并结合其他证据，认定《合同书》符合《民法典》第 143 条的规定，合法有效。并依据《价格评估报告》部分支持了原告的请求。

律师认为，依据《土地承包法》第五十二条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”，《村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理： (四)土地承包经营方案…村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”案涉林地所有权人是嘎查，李某不是嘎查的村民。上述法律规范的目的是为维护村民自治权，保障农民对土地的使用权，本案的集体土地在处置过程中在主体、意思表示，以及法定程序上都存在问题，所以《合同书》因违反法律的效力性强制性规定而无效。

三、审判实践中，法院对行政机关出于公共管理目的签订的合同的性质通常如何认定。

首先，人民法院会依据《规定》的要件进行审查。最高人民法院最初倾向于以行政机关是否是为实现行政管理职责和公共服务的目的而签订来认定合同是否是行政协议。而地方法院和最高院不同，特别是民事法庭，除了对合同的目的进行审查外，更倾向于对合同的内容，以及行政机关是否在实质上具有行政优益权来判断合同的性质。

其次，以本案为例，虽然《合同书》难以被认定为是行政协议，法官在审判过程中也没有明确适用行政法律规范，但其做出的判决实际上隐含了《规定》中关于行政协议无效、不能继续履行或者行政机关单方解除时，行政机关仍应该对原告进行补偿的精神。该做法较为典型，也能够反映出法院在处理此类案件时会交叉适用民事和行政法律规范。

最后，提醒行政机关在订立行政协议时，最好明确约定其行使行政职责权限或职务活动的权利义务，如果能够使法院认定相关协议是行政协议，并通过法院对行政优益权的实质审查的话，则行政机关在诉讼中能处于到更为主动的地位。