编者按
本报10月10日法治版刊发的《环评未要求安装的设施，企业未正常运行被罚冤不冤？》一文，引发了广大一线执法人员的热烈讨论，并纷纷来稿，阐述观点。
“灯不拨不亮，理不辩不明。”本报从来稿中精选了部分执法人员有代表性的观点，将分两期连续刊发，以期对此问题进行全面剖析与探讨，帮助更多基层执法人员打消困惑、解决实际问题。
今日刊发第一部分。
企业产生污染就有义务保障设施正常运行
◆刘永涛
笔者认为，应当给予处罚。
《环境保护法》第四十二条规定，排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。这是关于排污者防治污染责任的规定。因此，笔者认为，如果企业生产时有污染产生，无论是环评文件中要求安装的污染防治设施，还是企业自行主动安装环评文件要求以外的污染防治设施，同样应有保持其正常运行的法定义务。
但是，笔者对《环评未要求安装的设施，企业未正常运行被罚冤不冤？》一文中的案例的处罚依据存有不同意见。文中说明，属地生态环境局最终是根据《大气污染防治法》第九十九条第三项的规定作出处罚，笔者对此并不认同。
此案中，企业喷漆废气吸收塔风机未运行，不仅违反了《大气污染防治法》第二十条第二款“禁止通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物”的规定，还违反了第四十五条“产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取措施减少废气排放”的规定。这属于当事人一个违法行为同时违反两个以上法律条款的情形。
按照《生态环境行政处罚办法》第七条第一款规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。因此，本案适用《大气污染防治法》第九十九条第三项关于通过逃避监管的方式排放大气污染物予以处罚的规定。这也是案例说明中显示最终适用的法律条文。
但是，《立法法》第一百零三条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
对此，笔者认为，对产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动的违法行为，《大气污染防治法》第四十五条和第一百零八条第一项已作出特别规定。因此，按照《立法法》第一百零三条中特别条款优于一般条款的原则，本案中某公司的违法行为适用《大气污染防治法》第一百零八条第一项的规定处罚较为准确。如果按照不正常运行大气污染防治设施的方式逃避监管作出处罚决定，属于适用法律错误。
企业自主安装设施应该纳入日常监管范畴
◆万薇薇 彭扬武
近年来，基层生态环境执法工作经常遇到类似的疑难问题。例如，某些企业因建厂较早，受限于当时的技术条件和环境管理要求，生产工序未采取环保措施或采取了低效的环保措施，环评文件比较简单，标准限值明显偏松，生产设备、工艺和选址、布局等不符合现有法律法规及技术标准，出现某些特征污染物未识别、未处理、无组织排放等问题。企业主受自身环境保护知识、经济效益等影响，不想投入过多资金进行环保改造，认为只需按照原有环评文件要求建设、运行相关环保设施即可，要求加装并保障正常运行污染治理设施没有法律依据。
环评具有预测性、前瞻性及不确定性。因此，《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》要求，各级生态环境部门在持续推进环评制度改革的同时，不断强化环评事中事后监管，开展环评后评价。也就是将实际产生的环境影响以及污染防治、生态保护和风险防范措施的有效性进行跟踪监测和验证评价。因此，企业的污染防治设施不仅仅包括环评文件批复的部分，后期企业自我加压、自主安装也应包含在内，纳入生态环境部门日常监管的范畴，确保装得了、用得好。
笔者认为，某地生态环境部门对企业擅自停运污染防治设施的行为进行处罚，无疑是正确的。环评文件以外加装的污染防治设施，是做到污染物应收尽收、达标排放的前提。如果自主安装的污染防治设施不正常运行，不但背离了安装的初衷，且与国家及地方生态环境只能变好不能变坏的底线要求反其道而行之。但其违法行为定性还有待商榷。
《环评未要求安装的设施，企业未正常运行被罚冤不冤？》一文所举案例中的公司为木业公司，喷漆工序产生的主要特征性污染物为挥发性有机物。根据《大气污染防治法》规定，产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取措施减少废气排放。这家公司喷漆作业配备的喷漆废气吸收塔未运行，属产生挥发性有机物废气的生产活动未按规定使用污染防治设施的违法行为，可依据《大气污染防治法》第四十五条及第一百零八条的规定进行处理，即由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治。这项条款比不正常运行大气污染防治设施条款更为精确，且处罚限度更轻，更有利于减轻企业负担。
执法人员需要现场分析综合考量科学研判
◆江晓琼
笔者认为，从执法角度出发，不能简单地对此种行为下定论。其实，在实际执法工作中，类似的案件并不罕见，但处罚情况各有差异。这就需要执法人员加强现场分析能力，更全面综合地考量此类行为，不断提升生态环境治理能力。
首先，要科学精准研判。结合实际，将企业的生产工艺、原辅材料、污染源产生环节、监测情况，与环评资料中明确的污染处理工艺、适用排放标准、生产工况要求等一一对照。实际执法中需注意，不能简单生搬硬套环评资料，必须详细核实生产情况，比如，生产原辅材料、产品、工艺等发生了变化，污染物是否也同时发生了变化，需要现场辅以监测，针对监测结果进行判别，真正精准分析污染治理程度，判断污染防治设施是否有效。另外，发现企业生产工艺或者治理措施已做技术改造等措施，需要及时进行政策宣贯和帮扶指导，要求企业进行环评手续完善，类似非重大变更等后评估工作。
其次，全面覆盖溯查现场。从空间角度而言，针对现场情况开展全面排查，从原料到产品或者加工工序等，细致查看污染源排放情况，以及现场治理情况，发现疑似违法行为，需要进一步溯查根源性问题，现场固定证据。从时间角度而言，是对于企业阶段性工况的判别，例如，调取环境设施和生产设备台账、用电情况、维修情况、自行监测和监督性监测情况等，评估企业的日常排污情况。最后，根据现场生产情况，执法人员需熟知技术标准，确保采样的有效性。在程序上，需注意要有两名以上执法人员全程参与采样取证过程。
最后，抓好常态长效监督。企业无论是否未按照要求安装污染防治设施，污染源排放必须达标。在实际执法过程中，需要办理环评手续的建设项目，根据经验而言，一般都有一定污染物排放。因此，更应该加强事中和事后的监督管理。在事中监督中，此时企业正在建设施工和调试环节，需要及时进行“体检”，告知企业主管理要求，引导好企业今后的生产行为，提供技术指导和政策指引。在事后监督中，需要施行有效的动态管理，结合例行检查与不定期抽查，以及平台数据等进行监督。就执法而言，需要形成执法记录台账，重点关注问题闭环情况，确保整改到位，不再反复发生，防止产生环境风险隐患。
